Storia normativa sicurezza – 13 La funzione preventiva dell'ispezione lavoro
pubblicato il: 22 dicembre 2011 alle ore 13:59
fonte: MOG 231
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*13. La funzione sociale dell'ispezione del lavoro. Dalle inattuate
Convenzioni internazionali degli anni '50 alla vigente disciplina
del 1994 insufficiente ad assicurare la condizioni di tutela della
salute nei luoghi di lavoro.*
*Parte II – La necessità di rifondare l'ispezione di sicurezza è
imposta dalla strage dei lavoratori innocenti.*
Riprendendo l'esame dei contenuti delle Convenzioni internazionali
sull'ispezione del lavoro, nell'articolo pubblicato la scorsa
settimana, vediamo le *altre funzioni*, oltre a quella di controllo
attribuite ai funzionari dell'*ispezione*.
*c) La consulenza nel corso dell'ispezione.* Si è detto che la
funzione di controllo che si esercita essenzialmente al momento della
visita in azienda comporta, necessariamente, il dovere di dare
informazioni e consigli. L'ispettore è chiamato a *rispondere alle
domande che possono fargli il datore di lavoro, i suoi collaboratori
ed i rappresentanti dei lavoratori*. Egli è portato anche
spontaneamente a dare consigli e spiegazioni; infatti, l'informazione
ed i suggerimenti sono a tal punto integrati nella funzione di
controllo che è difficile distinguerli: in un certo modo si può dire
che si tratta di una componente dell'azione ispettiva, che indirizza
la visita e si estrinseca attraverso una osservazione attenta e
ragionata della situazione del posto di lavoro.
*d) Informazioni e consigli in ufficio.* L'ispettore dovrà essere
presso il suo ufficio a *disposizione di coloro che desiderano
consultarlo*, sottoporgli dei quesiti o presentare delle denunce su
precise situazioni di pericolo. La sua condotta dovrà essere sempre
guidata dalla medesima preoccupazione: promuovere un'interpretazione
precisa, con una buona dose di buon senso, delle disposizioni di
legge.
*e) L'attività pedagogica.* Informare, consigliare sono le funzioni
di carattere pedagogico nella misura in cui si tratta di ottenere che
le indicazioni date non siano solo applicate alla lettera in una
determinata situazione ma siano *comprese ed assimilate, che
convincano* e che in definitiva abbiano un *effetto duraturo ed
esteso*. Informazioni e suggerimenti possono assumere anche la forma
particolare di corsi, di conferenze, di convegni, di dibattiti,
ecc…come espressamente prevede la convenzione n. 81. Queste
attività permettono naturalmente d'interessare molte persone, di far
conoscere la legislazione prevenzionale nel suo significato
sostanziale.
*f) La diffusione dell'informazione.* L'ignoranza della legislazione
sulla sicurezza, la disconoscenza della sua ragion d'essere e della
sua utilità sono tra gli ostacoli più grandi – soprattutto a causa
della mancata formazione scolastica - contro i quali si scontra
l'ispezione del lavoro. Può essere difficile, nel corso di certe
visite alle aziende, specie se di piccole dimensioni (aziende
artigiane, laboratori, cantieri edili, ecc.) far ammettere la
necessità di osservare certe norme - nella pletora degli adempimenti
burocratici abbondantemente presenti nella nostra legislazione -
mentre gli infortuni sul lavoro seguitano a mietere vittime! Non c'è
bisogno di sottolineare la grande utilità di tutte le misure
concorrenti ad assicurare la *diffusione dell'informazione sulla
legislazione di sicurezza*. Niente dovrà essere trascurato in questo
campo, nel quale le organizzazioni dei datori di lavoro ed i sindacati
non ancora giuocano un ruolo decisivo.
*g) L'efficacia del controllo e della consulenza.* Non è superfluo
sottolineare che è stato infausto opporre la funzione di controllo
alla funzione di informazione o di consulenza: funzioni che si
completano e si integrano l'una con l'altra. *Senza consulenza il
controllo è divenuto strettamente giuridico e formale*, energico
certo ma limitato in ragione dei suoi effetti repressivi; esso,
infatti dal 1995, con la nuova disciplina che ha reso gli ispettori
dei meri "ufficiali di polizia giudiziaria" alle dipendenze del
Pubblico ministero, ha incontrato delle resistenze o peggio delle
opposizioni e l'attuazione della legislazione prevenzionale ne soffre
grandemente. Senza la minaccia di sanzioni, in quanto vengono
comminate automaticamente, anche se in misura ridotta in caso di
accertata inosservanza, la "prescrizione" in materia di sicurezza sul
lavoro, non più alternativa all'obbligo del rapporto all'A.G,
(già conosciuta in passato come "diffida) ha perso gran parte della
sua forza di convinzione. Le aziende adempiono alle prescrizioni
impartite, talvolta senza alcuna intima convinzione sulla loro
giustezza, e pagano la sanzione amministrativa pecuniaria pari ad un
quarto della pena edittale massima, introitata dalla Azienda USL, solo
per evitare il maggior costo e le lungaggini che il processo penale
per reati contravvenzionali comporta per il ristoro della verità
davanti al giudice.
L'esperienza negativa italiana ha ampiamente dimostrato quant'è
errato separare la funzione di consulenza, già assicurata nel passato
dall'ENPI, da quella ispettiva svolta dall'Ispettorato del lavoro
prima ed ora quasi esclusivamente delle Aziende USL.
Il sistema attuale derivante dalla c.d. *riforma sanitaria di cui alla
legge n. 833/1978* ha condotto, ancor peggio, alla scomparsa
pressoché totale della funzione di consulenza, da decenni non più
svolta in materia di sicurezza dagli ispettori del lavoro né dagli
ispettori delle Aziende USL, considerati dalla magistratura meri
"ufficiali di polizia giudiziaria", sui quali incombe sempre
l'obbligo del rapporto, anche per gli illeciti contravvenzionali
accertati nei luoghi di lavoro.
*Controllo e consulenza congiuntamente sono in grado di promuovere
l'attuazione della legislazione in modo intelligente* – di condurre
i datori di lavoro ad adottare comportamenti più disponibili, di
incitare le aziende a realizzare spontaneamente, sensibilizzandole, il
miglioramento della sicurezza nell'ambiente di lavoro, di suscitare un
flusso d'informazioni ed uno scambio di dati sull'esperienza a livello
aziendale, d'innescare un dialogo tra i datori di lavoro ed i
lavoratori, di dare ai prestatori d'opera una migliore comprensione
dei loro diritti.
Questa duplice azione, naturalmente, esige delle qualità, delle
attitudini particolari, una dedizione totale da parte degli ispettori
all'attività ispettiva, che naturalmente andrebbe compensata
adeguatamente in termini economici, anche per sottrarre gli ispettori
alle "lusinghe" di certi imprenditori prevenendo il triste
fenomeno della "corruzione".
Diciamo subito che le basi sono costituite da un'ottima conoscenza
della *legislazione prevenzionale*, un'intelligenza aperta, un
interesse per i problemi tecnici afferenti gli impianti, ed una chiara
conoscenza degli obiettivi che il servizio d'ispezione deve
conseguire. Questi imperativi mettono in evidenza l'*importanza della
formazione che deve essere puntualmente assicurata agli addetti ai
servizi d'ispezione*.
Questa funzione è stata sottostimata, sebbene sia menzionata nelle
Convenzioni n. 81 e n. 129, ma non evidenziata nell'ordinamento
nazionale attuale. Di conseguenza le aziende non dispongono più di un
organo pubblico a cui rivolgersi per consigli, pareri o consulenze,
tanto necessari considerata la complessità della materia.
All'indomani della riforma sanitaria, per l'esattezza dal *1° luglio
1982* - azzerato l'Ispettorato del lavoro operante dal 1912, con la
totale perdita del suo patrimonio di conoscenze ed esperienze – i
nuovi ispettori delle Aziende USL, sovente senza previa formazione
giuridica e senza alcuna esperienza sulla tecnica ispettiva, sono
stati mandati allo "sbaraglio" nelle aziende con gravissimo
nocumento per i lavoratori, per gli imprenditori e per gli stessi
ispettori.
I lavoratori stanno pagando, ancora oggi, il loro tributo, sotto forma
d'infortuni e di malattie professionali, a causa dell'insufficiente
professionalità di questi funzionari, a suo tempo non formati
adeguatamente dalle strutture regionali alle delicate e complesse
funzioni ispettive.
L'insufficiente funzionalità complessiva degli organi ispettivi ha
sacrificato gradualmente l'attività di prevenzione. L'ispezione
programmata sul territorio appare inadeguata soprattutto in vaste aree
del meridione. C'è da essere preoccupati dell'avvenire della
prevenzione in quanto solo una piccola parte dell'universo delle
imprese è oggetto di vigilanza programmata.
Molto occorre fare per assicurare che la *vigilanza non sia ispirata a
criteri meramente repressivi* o improntata ad inutili e dannosi
formalismi burocratici. Occorre evitare il sospetto che l'ispezione
sia motivata dall' "interesse di cassa" dell'azienda USL
attraverso la percezione dei proventi contravvenzionali.
Come sottolineato dalla Suprema Corte di Cassazione l'ispezione deve
attuare il principio della *"effettività della tutela"*, al fine
di conseguire l'obiettivo della salute e sicurezza dei lavoratori. La
vigilanza deve perseguire le finalità "sociali" dettate dalla Corte
Costituzionale nella famosa sentenza n. 105 del 12 luglio 1967 sulla
"questione di legittimità costituzionale", dichiarata non
fondata, del "potere di diffida" attribuito agli ispettori
dall'art. 9 del DPR 19 marzo 1955, n.520. Occorre, dunque, *"mettere
in campo un progetto globale di prevenzione"* – che non appare nel
D,Lgs. 81/2008 - che aiuti a colmare le disparità geografiche,
incrementi i livelli di professionalità e le dotazioni strumentali;
renda gli ispettori degli "specialisti" al servizio della prevenzione.
Le gravi attuali carenze organizzative dell'ispezione derivano anche
dalla pluralità di organi. Gli Ispettori del lavoro, con il *DPCM 14
ottobre 1997, n. 412*, vengono dopo 15 anni richiamati in vita,
soprattutto sulla carta, per operare limitatamente nei settori
produttivi comportanti rischi particolarmente elevati – trattasi dei
lavori edili e di genio civile – ma non in via esclusiva bensì allo
stesso titolo delle Aziende USL, con ulteriore confusione nei
controlli e sperpero di risorse, dalla carenza di programmazione e
coordinamento sul territorio, all'assenza di consulenza, alla
sovrapposizione e duplicazione delle visite, alla inadeguata
professionalità degli operatori, allo spontaneismo ed occasionalità
dei controlli, alla scarsa efficacia della giustizia penale, che
riesce ad attivarsi solo nei casi di verificazione dell'evento lesivo
(lesioni colpose, omicidio colposo, ecc).
Tutto ciò si risolve in un vero e proprio diniego di giustizia per i
lavoratori, ma anche per gli imprenditori che osservano le leggi di
tutela del lavoro. Il corpus giuridico sulla salute e sicurezza del
lavoro, adeguato al diritto comunitario, che vede nel *D.Lgs. 81/2008*
e s.m.i. il cardine della nuova organizzazione prevenzionale, in
assenza di un "compiuto" sistema di vigilanza che ne assicuri
l'attuazione in tutti i settori lavorativi pubblici (ospedali,
ministeri, enti, ecc.) e privati (industria, agricoltura, terziario,
ecc.), come avviene negli altri Paesi europei, è destinato a restare
sulla carta ancora per molto tempo.
*La prima parte pubblicata il 15 dicembre 2011:* Storia normativa
sicurezza – 12 La funzione sociale dell'ispezione del lavoro.
vedi l'originale (Storia normativa sicurezza – 13 La funzione preventiva dell'ispezione lavoro) su: http://www.mog231.it/storia-normativa-sicurezza-%e2%80%93-13-la-funzione-preventiva-dell%e2%80%99ispezione-lavoro/
