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Storia normativa sicurezza – 12 La funzione sociale dell'ispezione del lavoro
pubblicato il: 15 dicembre 2011 alle ore 13:55
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*12. La funzione sociale dell'ispezione del lavoro. Dalle inattuate
Convenzioni internazionali degli anni '50 alla vigente disciplina
del 1994 insufficiente ad assicurare la condizioni di tutela della
salute nei luoghi di lavoro.*

*Parte I – La funzione sociale dell'ispettore*.

La *Convenzione internazionale n. 81/1947*, sull'ispezione del lavoro
nell'industria e nel commercio, recepita nell'ordinamento giuridico
nazionale, afferma che il sistema d'ispezione è incaricato di:

* Assicurare l'applicazione delle disposizioni di legge relative
alle condizioni di lavoro e alla protezione dei lavoratori
nell'esercizio dell'attività lavorativa, come le norme relative
alla durata del lavoro, alla retribuzione, alla sicurezza e
all'igiene e naturalmente all'impiego dei fanciulli e degli
adolescenti ed alle altre disposizioni di protezione del lavoro;

* fornire le informazioni e i consigli tecnici ai datori di lavoro
ed ai lavoratori sui mezzi più efficaci per osservare le
disposizioni di legge;

* portare all'attenzione dell'autorità competente le deficienze e
gli abusi che non sono specificamente disciplinati dalla
legislazione sociale.

Questa formulazione dà alla funzione dell'ispezione una portata assai
vasta. L'ispezione del lavoro è incaricata di *"assicurare
l'applicazione delle disposizioni legali"*. Scelti con cura dagli
autori della convenzione, che non hanno voluto parlare semplicemente
di "controllare" o "promuovere" l'applicazione "delle disposizioni di
legge, questi termini affermano chiaramente che incombe all'ispezione
del lavoro di *assicurare l'attuazione effettiva della legislazione
sociale*.

Ma quali sono queste disposizioni? Secondo la Convenzione esse
comprendono oltre che la legislazione (le leggi ed i regolamenti), le
sentenze arbitrali ed i contratti collettivi aventi forza di legge,
dei quali l'ispettore deve assicurare l'osservanza. Queste
disposizioni sono la base comune dell'azione di tutti gli ispettori e
costituiscono la garanzia per i lavoratori contro l'arbitrio,
l'ineguaglianza e l'ingiustizia.

Il ruolo dell'ispettore, quindi, non è quello di promuovere le sue
idee, anche se generose, ma di *vigilare per l'attuazione delle norme
della legislazione sociale poste a tutela della classe lavoratrice*.
Il riferimento alle disposizioni normative potrebbe sembrare come una
limitazione all'azione degli ispettori, nella misura in cui questi non
hanno la facoltà d'imporre qualunque miglioramento alle condizioni di
lavoro che ad essi potrebbe sembrare auspicabile. In effetti,
l'ispezione del lavoro dovrebbe essere incaricata anche "di portare
all'attenzione dell'autorità competente le carenze e gli abusi che
non sono disciplinati dalle disposizioni normative sanzionate
penalmente".

Posta allo stesso livello della funzione d'attuazione della
legislazione sociale, quest'altra competenza fa dell'ispettore del
lavoro l'agente del progresso sociale, accordandogli una facoltà
d'iniziativa per la protezione dei lavoratori. Questa disposizione si
fonda logicamente sulla considerazione che gli ispettori, i soli
*funzionari in contatto con la realtà dei luoghi di lavoro*, sono i
più adatti a conoscere le insufficienze della legislazione
lavoristica.

Così l'ispezione del lavoro appare, nelle norme internazionali, come
lo strumento insostituibile per concepire, applicare e migliorare la
legislazione. L'ispettore del lavoro, nella previsione internazionale
deve essere uno dei motori del progresso sociale poiché deve
assicurare l'attuazione delle misure sociali decise dal legislatore
suggerendo i correttivi da apportare al sistema. Le funzioni ispettive
si esplicano lungo *tre grandi direttrici*: la funzione di esecuzione
della legislazione, basata soprattutto sul controllo; la funzione
d'informazione e di consulenza, rivolta ai datori di lavoro ed ai
lavoratori; la funzione di sensibilizzazione dell'autorità politica.

*a) Il controllo.* Una certa ambiguità circonda talvolta questo
termine e ciò che esso sottintende. Per alcuni esso abbraccia la
quasi totalità delle funzioni dell'ispettore, di cui riassume il
ruolo essenziale; per altri esso ha una connotazione repressiva e
poliziesca che, fatalmente, è limitativa delle sue funzioni. Di che
cosa si tratta?

L'ispezione è incaricata, si è visto, d'assicurare l'applicazione
della legislazione del lavoro. Il controllo non costituisce lo scopo
di per sé; è solo il modo per l'ispezione di adempiere la sua prima
grande funzione: far applicare le norme di legge. Basandosi
essenzialmente sulle visite alle aziende assoggettate all'ispezione,
esso mira, attraverso l'osservazione e la discussione, ad accertare le
condizioni di lavoro per promuovere, attraverso i mezzi di cui
dispone, l'applicazione integrale della legislazione sociale. Il
controllo non deve essere orientato verso la repressione sistematica
– come purtroppo  avviene nel nostro Paese con la legge 758 del 19
dicembre 1994  - il suo obiettivo non è di cogliere in fallo il
datore di lavoro ma di fargli attuare la legge.

È pertanto fondamentale che l'ispettore possa far appello, nei casi
più gravi, a dei mezzi repressivi, tipici della polizia giudiziaria
– in particolare quando indaga in ordine alla commissione di delitti
(omicidio colposo e lesioni personali colpose a seguito di infortuni
su lavoro) – con inoltro del rapporto all'autorità giudiziaria, in
vista di  giungere all'irrogazione della sanzione penale
sufficientemente severa da costituire un potente mezzo di dissuasione.
L'insufficienza delle sanzioni, ovvero la lentezza con la quale
vengono comminate, fa perdere credibilità all'ispettore con grave
pregiudizio per l'efficacia della sua azione. Tuttavia l'esosità
delle sanzioni – com'è ora nel nostro Paese - porta fatalmente
alla rinuncia, segnatamente da parte delle micro e piccole aziende, ad
osservare le norme di tutela, la cui attuazione comporta spesso
un'organizzazione nuova dei processi lavorativi dai costi rilevanti.

L'ispezione ha per *oggetto la tutela del lavoratore e, in primis, la
protezione della sua integrità psicofisica*. Nel settore della
sicurezza e dell'igiene essa deve esplicarsi a *tre livelli
progettuali successivi*. *Prima della costruzione dell'azienda,
durante l'installazione degli impianti e nella fabbricazione delle
nuove macchine*.

La Convenzione n. 129/1969 prevede espressamente che "il servizio
d'ispezione del lavoro in agricoltura – che nel nostro Paese è
rimasto in gran parte sulla carta - deve essere coinvolto nei
controlli preventivi sulle nuove attrezzature, sulle nuove sostanze e
sui nuovi processi... suscettibili di costituire una minaccia per la
salute o per la sicurezza". Secondo le raccomandazioni "i dati di
progetto dei nuovi complessi produttivi, delle nuove attrezzature o
dei nuovi procedimenti di fabbricazione dovrebbero essere sottoposti,
per esame e parere, ai competenti servizi ispettivi".

Questa disposizione prevista nel nostro ordinamento all'*art. 67 del
D.Lgs. 81/2008*, sulla notifica all'Organo di vigilanza per
l'esercizio delle attività industriali risulta normalmente
disapplicata in sede di progettazione degli insediamenti produttivi. A
questa verifica preventiva dovrebbe seguire il controllo normale
effettuato con le visite ispettive in sede operativa.

In caso d'infortunio sul lavoro, infine, il controllo assumerà la
*forma di un'inchiesta* che avrà per scopo principalmente quello di
evitare il ripetersi di accadimenti dolorosi. Le visite agli
stabilimenti e ai cantieri hanno, nell'ambito dell'ispezione, un
posto primario. In effetti, il posto di lavoro dell'ispettore è
l'azienda! E i dirigenti dei servizi ispettivi devono vigilare
sull'impostazione dei programmi di lavoro: numero ed ordine delle
visite, tempo dedicato a ciascun controllo, ripartizione delle
ispezioni per categorie di imprese (secondo l'attività, il tipo, gli
impianti, i rischi, ecc.).

Il *controllo può assumere diverse forme secondo il sistema
d'ispezione adottato*, in relazione agli obiettivi prefissati.
Naturalmente in materia d'igiene e di sicurezza del lavoro il
controllo affronta primariamente l'*organizzazione del processo
lavorativo*, basandosi quasi esclusivamente sull'esame della
documentazione tecnica in sede di progettazione dell'azienda e sulla
visita agli ambienti di lavoro, alle attrezzature ed agli impianti
realizzati. Nel suo compito di controllo l'ispettore deve avvalersi
del *Servizio di prevenzione e protezione dai rischi aziendale* e,
quando si tratta di visite complete estese a tutto l'ambiente di
lavoro, anche del *rappresentante dei lavoratori per la sicurezza*.

L'azione dell'ispettore è in effetti saltuaria e deve trovare
nell'azienda punti d'appoggio che siano permanenti. Il *controllo,
l'informazione, il consiglio* sono strettamente complementari e
sovente si alternano. Nel corso della visita ispettiva si susseguono
domande e risposte con reciproco scambio d'informazioni. Questo
*dialogo tra l'ispettore e il datore di lavoro, i dirigenti, il
responsabile del servizio prevenzione e i rappresentanti dei
lavoratori per la sicurezza*, è indispensabile per i due aspetti del
controllo: da una parte permette all'ispettore d'informarsi e,
dall'altra, di sensibilizzare, di convincere, d'indicare i mezzi più
semplici per ottenere il risultato ricercato, di mostrare i pericoli;
in definitiva di realizzare l'accordo tra l'obbligo di applicare la
legge e i problemi tecnico-organizzativi da risolvere.

*b) Le informazioni e i consigli agli imprenditori ed ai lavoratori.*
La funzione informativa e di consiglio nei confronti degli
imprenditori e dei lavoratori ha un obiettivo preciso: *"indicare i
mezzi più efficaci per attuare le disposizioni normative"*, secondo i
termini della convenzione n. 81/1947.  Al pari della funzione di
controllo essa concorre ad assicurare l'applicazione della
legislazione. Informazioni e consigli sono complementari al controllo
poiché l'ispettore, come si è detto, non deve avere per missione la
funzione "repressiva".

Grazie a questa azione, gli interventi ispettivi, necessariamente
limitati nel tempo, possono avere effetti positivi prolungati sul
luogo di lavoro. Se l'autorità degli ispettori e la loro competenza
non dovesse manifestarsi che al momento delle loro visite in azienda o
degli incontri nei loro uffici, come potrebbe il servizio d'ispezione
far rispettare la legislazione prevenzionale?

I consigli e le spiegazioni dell'ispettore sono dunque *indirizzati
verso l'avvenire*. Egli non può limitarsi ad effettuare un controllo
retroattivo per assicurarsi che tutto sia in regola: che le macchine
siano protette, che le visite mediche obbligatorie siano state
effettuate, che i minori non svolgano lavoro straordinario, ecc. Al
momento in cui si reca in azienda deve fornire consigli sulle
disposizioni da adottare per migliorare la sicurezza.

È noto che gli ispettori che ottengono i migliori risultati sono
quelli che dedicano la maggior parte  dei loro sforzi all'*azione
educativa sugli stessi luoghi di lavoro* nei confronti soprattutto del
vertice aziendale. In ragione del suo carattere pedagogico, la
funzione d'informazione e di consiglio consente, sovente, di
conseguire dei risultati che vanno oltre al caso trattato e
s'inscrivono in una prospettiva di prevenzione.

Questa funzione basilare è in gran parte cessata con la nuova
disciplina della prescrizione obbligatoria, sanzionata in forma
ridotta a seguito del suo adempimento, con il D.Lgs. 758/1994. Sistema
questo da ritenere iniquo nei confronti delle piccole aziende anche a
causa della previsione sanzionatoria nella misura uguale per tutti,
senza distinzione tra tipologie di attività (industria, agricoltura,
commercio terziario, pubblica amministrazione) e dimensioni aziendali
(microimprese, piccole, medie e grandi).

_(continua il prossimo giovedì 22 dicembre 2011...)_

vedi l'originale (Storia normativa sicurezza – 12 La funzione sociale dell'ispezione del lavoro) su: http://www.mog231.it/storia-normativa-sicurezza-%e2%80%93-12-la-funzione-sociale-dell%e2%80%99ispezione-del-lavoro/